miércoles, 19 de marzo de 2008

30% del Presupuesto General del Estado para educación o 6% del PIB (Carlos Paladines)

Carlos Paladines Escudero
Estimadas y estimados colegas:

En vista de que en forma reiterada diversas instituciones y técnicos hablan, para efecto del futuro texto constitucional, de un porcentaje del Producto Interno Bruto PIB para educación, me permito presentar brevemente algunas puntualizaciones:

1.- La Constitución Política de la República del Ecuador, de junio de 1998, en el artículo 71 señala: “En el presupuesto general del Estado se asignará no menos del treinta por ciento de los ingresos corrientes totales del gobierno central, para la educación y la erradicación del analfabetismo”.(30%)

En los últimos tiempos, diversas instituciones y documentos han propuesto que la medida para la asignación de los recursos a la educación ya no sea el Presupuesto General del Estado sino más bien un porcentaje del 6% del Producto Interno Bruto (PIB). Esta nueva forma o sistema de asignación de recursos para la educación ha pasado a ser de uso generalizado a nivel de los países de América Latina y de organismos internacionales. Se podría discutir su conveniencia pero no hay duda que aplicar fórmulas diferentes a las utilizadas por la gran mayoría de informes, estudios estadísticos, artículos y libros, no es recomendable, siempre y cuando la nueva fórmula no establezca porcentajes que vayan en desmedro de los recursos para la educación, que en las últimas décadas han sido insuficientes y permanentemente recortados.

Mas sucede que la propuesta del 6% del PIB para educación constituye un retroceso en relación a la Constitución de 1998, ya que ese 6% equivale solo al 25, 7% del Presupuesto General del Estado. El documento preparado por el “Dialogo ciudadano para la educación” hizo constar el 7% del PIB para educación, equivalente al 30% del presupuesto general del Estado. No conviene una propuesta que recorta o disminuye los fondos para educación. (Ver tabla adjunta).

2.- Pero el porcentaje que debe constar para la educación, bajo la forma o medida que se escoja, tampoco debe reducirse a una propuesta genérica como consta en el Art. 71 de la Constitución de 1998. El principio constitucional del 30 % del presupuesto general del Estado para educación fue violado en forma inmediata, a los pocos meses de aprobado el nuevo texto constitucional y en los últimos 20 años su desacato ha sido permanente. Señalar un porcentaje no es suficiente, es necesario establecer mediaciones para que la propuesta no se transforme, como de costumbre, en una declaración lírica o de “buenas intenciones”, como ya se les previno a los asambleístas de 1998, que lastimosamente prefirieron la declaración lírica o retórica a los aspectos de carácter orgánico o institucional que deben también ser considerados en un texto constitucional que quiera superar las ‘buenas intenciones’.

En otros términos, debe constar en el nuevo texto constitucional que en el Presupuesto General del Estado se asignará recursos a la educación, mediante progresivos incrementos anuales del 0,5 por ciento del PIB, hasta llegar al menos al siete por ciento del Producto Interno Bruto.

3.- Pero tampoco es suficiente señalar que se asignará recursos en forma progresiva; también es importante orientar el gasto. En las dos últimas décadas la inversión en educación se ha concentrado en el gasto corriente. Más del 90% se va en remuneraciones. El sistema educativo ecuatoriano camina en un solo pie, privilegia la cantidad y dedica, por regla general, escasos recursos para la calidad a pesar de ser este problema de la calidad uno de los más importantes. No hay aún investigación empírica sobre el porcentaje dedicado a calidad, pero no me extrañaría, por diversas experiencias, que en algunos años no se haya dedicado más del 3% a inversión en calidad. ¿Cómo superar el desfase o la brecha entre cantidad y calidad educativa, creando un sistema de calidad sin recursos?

Por lo expuesto, en el nuevo texto constitucional convendría que conste que del presupuesto asignado a educación se dedicará a inversión en programas que permitan desarrollar la calidad de la educación, mediante progresivos incrementos anuales, de al menos el uno-dos por ciento del presupuesto dedicado a educación, hasta llegar al 12-15 por ciento.

Calidad de la educación

El discurso educativo ecuatoriano ya a inicios de la década de los ochenta comenzó a llamar la atención sobre el creciente deterioro de la calidad de la educación que se venía dando. Posteriormente las pruebas de medición de logros en las áreas de dominio lógico (matemáticas) y de lenguaje y comunicación de 1996 y 1997 mostraron fehacientemente la gravedad de tal proceso de deterioro. Las últimas pruebas a los estudiantes: 2007-8 arrojan resultados aún más negativos que los alcanzados hace una década.

Pero no solo a nivel de estudiantes, parece que también a nivel del magisterio los aspectos de calidad van en deterioro. Las últimas pruebas para el ingreso al magisterio nacional ratifican los bajos niveles de formación académica de los futuros maestros: solo 700 de 17.800 candidatos alcanzaron la nota mínima de 42 sobre 70. (3,93%) y según otras informaciones solo 1561 (8,73%) obtuvieron un puntaje de 60 o más sobre 100. Ya no es sensato cerrar los ojos al problema de calidad de la educación ecuatoriana.

En la Constitución de 1998 se trató de enfrentar este problema y en el Art. 70 se dispuso que: “La ley establecerá órganos y procedimientos para que el sistema educativo nacional rinda cuentas periódicamente a la sociedad sobre la calidad de la enseñanza y su relación con las necesidades del desarrollo nacional”. (El subrayado es mío)

La disposición constitucional no fue acatada a lo largo de toda una década: 1998 – 2008. Pese a que en innumerables ocasiones se intentó conseguir la aprobación de una nueva ley de educación, el resultado final fue negativo. El país no ha podido a lo largo de estos últimos 30 años ni aprobar una nueva ley orgánica de educación ni implementar los órganos y procedimientos requeridos para enfrentar el problema de la calidad de la educación, ni disponer de recursos para el efecto, pese a la disposición constitucional.

¿Cómo enfrentar este problema, en el presente? ¿Qué deberá contener un texto constitucional sobre calidad de la educación? ¿Qué deberá prescribir para superar las limitaciones del anterior? En el supuesto de que el nuevo texto constitucional sea de lo mejor, ¿cómo garantizar su implementación o fiel cumplimiento?

No es propósito de estas notas responder a tales preguntas, ni argumentar o justificar todos los componentes de una propuesta. Se trata de referirse tan solo a los aspectos básicos que se juzga deberían considerarse en el nuevo texto constitucional.

Cabe recordar que es necesario superar la mera ‘retórica’ y ‘buenas intenciones’ y encontrar mecanismos que permitan organizar e institucionalizar en el país el desarrollo de la calidad en educación.

Para el efecto se propone:

· Crear el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa, que deberá rendir cuentas periódicamente a la sociedad ecuatoriana sobre la calidad de la enseñanza y su relación con las necesidades del desarrollo nacional, y arbitrar las medidas más adecuadas para corregir las deficiencias que fueren detectadas en el sistema educativo o en las instituciones y actores de la educación nacional.
· El Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación, dirigido por el Consejo Nacional de Evaluación deberá funcionar en forma autónoma e independiente, gozar de libertad de gestión en su labor técnica y de independencia de instancias sindicales o partidistas.
· El Gobierno deberá garantizar el funcionamiento autónomo del Sistema Nacional de Evaluación, para lo cual asignará los recursos necesarios, de conformidad con el porcentaje determinado para inversiones en calidad de la educación, que gradualmente deberá alcanzar el 12-15 % del presupuesto de educación.
· El Consejo Nacional de Evaluación será el órgano responsable de la definición de estándares y rendición de cuentas del sistema educativo y tendrá a su cargo la dirección, planificación y coordinación del Sistema Nacional de Evaluación. El Sistema Nacional de Evaluación se normará por un reglamento, que será expedido por el Presidente de la República, sobre la base de una propuesta elaborada por el Consejo Nacional de Evaluación.

En un plazo no mayor a 150 días, el Consejo Nacional de Educación a través del Secretario de Estado encargado de la educación deberá presentar para su discusión y aprobación la Ley Orgánica de Educación conforme a los principios que emanen de la Nueva Constitución y en la que se legislará sobre la forma de mejorar la calidad de la educación. De no ser discutida y aprobada la Ley Orgánica de Educación por el Congreso Nacional, en un plazo no mayor a 60 días laborables a partir de su instalación, esta norma entraría en vigencia por el imperio de la ley.




Formación docente


Diversas estructuras del sistema educativo han entrado, en las últimas décadas, en agudo proceso de deterioro o crisis. Hay investigación empírica que demuestra que la calidad de la educación sufre agudo deterioro; que el porcentaje del Presupuesto General del Estado dedicado a educación por regla general se ha reducido año tras año; que la inversión en textos escolares, infraestructura, capacitación docente, con las salvedades del caso, también ha disminuido en las últimas décadas.

Igualmente, la formación y capacitación de los maestros es otra área del sistema educativo en deterioro creciente. Seguramente los resultados de la prueba última para ingreso al magisterio es la gota que rebasó el vaso y nos ha puesto, una vez más, frente a otro de los agudos problemas que ni la sociedad ecuatoriana ni la Asamblea Constituyente deben soslayar.

El 2005 existían alrededor de 23 Facultades de Ciencias de la Educación encargadas de la formación de los maestros para todos los niveles. Dado el crecimiento explosivo de universidades privadas, en los últimos años, es posible que el número de facultades se aún más elevado. Junto a las facultades están los Instituto Superiores formadores de maestros, alrededor 35. En total, aproximadamente, 58 centros de formación docente

Ahora bien, con tantos centros de formación docente: ¿cómo enfrentar los problemas de cantidad y qué hacer frente a las dificultades de naturaleza cualitativa? ¿Es necesario mantener tantas facultades e institutos? ¿Cuál es el número de egresados que terminan en el desempleo? ¿No se duplican esfuerzos, costos, tiempo? ¿Cumplen todos estos centros con los niveles mínimos de calidad? ¿Existe alguna forma de control, acreditación, evaluación de su quehacer académico? ¿Hay mecanismos que permitan a todos los centros articularse e implementar medidas de desarrollo o de corrección?

En cuanto a lo primero, el crecimiento o expansión cuantitativa, las medidas que podrían utilizarse para enfrentar este tipo de problemas son diversas. En la práctica la más usada y tal vez la única que se ha implementado, en las últimas décadas, es no hacer nada y dejar que la “mano invisible” del mercado regule la excesiva oferta de maestros y controle también su calidad. Esta medida dio resultado, por ejemplo, a finales de los ochenta y a lo largo de la década de los noventa. En una de las principales facultad de ciencias de la educación del país, disminuyó año tras año el número de estudiantes de 8.121, en 1985-86, a 4.618, en el 2000-01.

Para lo segundo: los aspectos de calidad, tampoco en esta área se ha conseguido dar pasos significativos. Aunque los problemas de calidad atañen a todos los centros formadores de maestros estos aún trabajen en forma aislada o atomizada y no disponen de mediaciones institucionales que les obliguen a implementar políticas de calidad a nivel nacional. Tampoco hay diagnósticos o investigación empírica que nos puedan iluminar al respecto.

Pese a estas y otras limitaciones me permito arriesgar las siguientes sugerencias para la redacción del texto constitucional en cuanto se refiere a la formación de los maestros:


· Que el Estado, a través del Consejo Nacional de Educación, garantice y regule el ingreso, la estabilidad, la formación, la capacitación, promoción y justa remuneración de los maestros, en todos los niveles y modalidades, con base en procesos de evaluación e indicadores del desempeño en sus labores.
· Que el Estado establezca las mediaciones institucionales necesarias para coordinar, integrar y evaluar las actividades de formación docente que desarrollan tanto las facultades de ciencias de la educación como los institutos pedagógicos formadores de maestros.
· Que el Estado garantice el derecho a la organización y agremiación de los maestros y al mismo tiempo regule que las organizaciones del magisterio ecuatoriano ni se orienten ni utilicen sus recursos para propagar tendencia política, religiosa o partidista alguna; ni sus dirigentes de nivel nacional sean militantes activos de partido político alguno.